بودجهنویسی سر خرمن!
مسعود حمیدی
تقدم عمل به برنامه در کشور یک آفت است یا به زبانی سادهتر در طول چند دهه گذشته برنامهها و برنامهریزیها برای عمل نشدن بوده. چقدر تلخ است که باید اعتراف کنیم که میدانیم اگر برنامهای هم نوشته شود گاهی ممکن است فرمالیته باشد و اجرای آن جامه عمل به تن نخواهد کرد و اینیک اصل پذیرفتهشده آفت وار است. شاید دلیل اصلی این آفت متأثر از فرهنگ سیاسی و یا فرهنگ استراتژیکی حاکم بر ساختار کشور باشد که پرداختن به آن خارج از حوصله این نوشتار است اما دلیل این مقدمه واضح است؛ پرداختن به بودجه و تخصیصهای آن. اگر بهتمامی برنامههای توسعه کشور نگاه کنیم از دهه 50 تاکنون همواره بهمثابه سنگهای بزرگی بودند برای نزدن، برای عملی نشدن و طنزوار آن که اگر بنا نبوده و نیست محقق شوند چرا نوشته میشوند؟ همین گزاره درخصوص بودجهنویسی کشور نیز صدق میکند.
در طول سالها و دههها سازمان برنامهوبودجه کشور در فصل پاییز کمیسیونهایی تشکیل می دهد تا فصول بودجه را تنظیم کند که فلان پروژه مجوز بگیرد و چه میزان اعتبار میخواهد، چه میزان از این اعتبار را دولت تقبل میکند و در سال جاری با توجه به منابع دولت چه میزان از این اعتبار تخصیص داده شود. تا این جای ماجرا امری طبیعی است و قابلقبول اما آنچه تلخ است این است که از دبیران کمیسیونها تا رئیس سازمان برنامهوبودجه و رئیس جمهور از نمایندگان مجلس تا رئیس مجلس همه میدانند این اعتباراتی که مصوب شدهاند، محقق نمیشوند و طبق روال همیشه نهایتاً 60 درصد اعتبارات مصوب محقق میشود.
دعوا سر بودجه ای که محقق نمی شود
سوال این است که چرا باید بودجهای نوشته شود که قابل تحقق نباشد؟ چرا باید دولت عدد 600 هزار میلیارد تومان را در لایحه بودجه بگنجاند و در مجلس بر سر این عدد بحث شود تا نهایتاً با کسری شدید به قانون تبدیل شود و در انتها در بهترین حالت فقط 350 هزار میلیارد تومان آن تخصیص داده میشود و 250 همت دیگر عدم تخصیص میگیرد. در گفت و گویی غیررسمی از یکی از اعضای کمیسیون برنامهوبودجه مجلس دلیل را جویا شدیم؛ چرا وقتی هم دولت و هم مجلس میدانند این اعتبار تخصیص داده نمیشود بازهم آن را مصوب میکنند؟ چرا عدد واقعی قابل تخصیص در قانون بودجه گنجانده نمیشود تا هم تحقق آن بالای 90 درصد باشد و هم بودجه قابلاعتمادتر باشد؟ پاسخ قابلتأمل است؛ این که «ما میدانیم این اعتبار تخصیص داده نمیشود اما اگر آن را کم کنیم بازهم دولت 60 درصد آن را تخصیص میدهد به همین دلیل عدد را بالا میگیریم تا اگر تخصیص 60 درصد بگیرد حداقل به واقعیت برنامهریزیشده نزدیکتر باشد.» این پاسخ نشاندهنده سراب اعتماد و اعتقاد به قانون بودجه است، رویهای که حتی در برنامههای بالادستی رسوخ کرده است؛ مثلاً مصوب میشود که در برنامه هفتم باید رشد اقتصادی 8 درصد، نرخ تورم و بیکاری هم 8 درصد باشد درحالیکه همه میدانند چنین امری با زیرساخت و وضعیت موجود امکان تحقق ندارد.
بودجه یک ساله که اصلش یک ماهه است
اما این تنها آفت بودجهنویسی نیست؛ آفت دیگر بودجهنویسی کشور نحوه و زمان تخصیص اعتبارات آن است. بودجه کشور به نحوی مصوب و ابلاغ میشود که در عمل از شهریورماه هرسال تخصیص میگیرد تا شهریور سال بعد، دلیلش چیست؟ اتکای بودجه به مالیات؛ وقتی درآمد مالیاتی نباشد دولت توان تخصیص ندارد و درآمد مالیاتی از چه زمانی شروع به واریز شدن به خزانه میکند؟ از شهریورماه. این فرایند باعث شده است که دولت تخصیص اعتبارات بودجه کشور را بهجای این که در طول سال تقسیم کند در محدوده 6 ماهه دوم سال و یا دقیقتر در 3 ماهه زمستان سال و نهایتاً بخش عمده تخصیص را به اسفندماه که آخرینمهلت قانونی تخصیص اعتبار است، منتقل کند.
حالا ما در کشور هزاران پروژه عمرانی در دستکار داریم که فقط در خراسان رضوی برای تکمیل آنها به حدود 600 همت معادل کل بودجه عمرانی کشور اعتبار نیاز داریم و بودجهای که حتی 10 درصد اعتبار موردنیاز هرکدام از پروژهها را تأمین نمیکند و از این بودجه بازهم تنها 60 درصدش، آن هم در سه ماه پایانی سال و دقیقتر در اسفندماه تخصیص میگیرد. اما این بودجه به کجا تزریق می شود و به چه کسانی تعلق میگیرد؟ درواقع مخاطبان و بهرهبرداران اصلی بودجهها کارفرماهای دولتی نیستند، بلکه پیمانکارانی هستند که منتظر تخصیص اعتبار و تزریق آن برای دریافت بدهیهای خود هستند.
6 ماه فقط 10 درصد تخصیص
نگاهی به اعتبارات تملک دارایی بودجه 1404 خراسان رضوی نشان میدهد کل اعتبارات عمرانی این استان معادل 15 هزار و 723 میلیارد تومان است که در پایان شهریور تنها 10 درصد آن معادل 1574 میلیارد تومان تخصیص گرفته است؛ که 722 میلیارد آن استانی و 500 میلیارد دیگر 3 درصد نفت است و متأسفانه تخصیص اعتبارات قانون استفاده متوازن از 7 هزار میلیارد تنها یک درصد تخصیص گرفته است و در ردیف و تبصرههای تملک مانند طرحهای روستایی، بهینهسازی انرژی و امثال آنکه نیاز استان است تخصیصها در پایان 6 ماهه صفر بوده است.
و اما یک آفت دیگر!
مطرح کردیم که مخاطب و بهرهبردار اصلی این اعتبارات پیمانکاران طرحهای دولتی هستند. کسانی که اقتصاد را میفهمند و با علم به این رویهها خود را کاملاً با آن تطبیق میدهند. یعنی؛ پیمانکار میداند که هرساله تخصیصها در اسفندماه انجام میشود، به همین دلیل تمام سررسیدهای وصولی خود را به اسفندماه منتقل میکند تا پروژه روی زمین نماند که البته در این رویه مدیران دستگاههای استانی همکاری و همراهی زیادی دارند که پروژهها با این اندک اعتبار تعطیل نشود. اما آفت این کار کجاست؟ موضوع را از یکی از پیمانکاران پرسیدیم که سربسته گفت «وقتی می دانیم قرار است با 11 ماه تأخیر پول خود را دریافت کنیم خب هزینه خواب سرمایه خودمان را هم در حسابوکتابمان با دولت می آوریم» این یعنی این که اگر بنا باشد آن قطعه از پروژه در سال جاری با 500 میلیارد به اتمام برسد پیمانکار برای جلوگیری از ضرر خود صورتهای مالی را بر عدد 600 تا 700 میلیارد تومان به کارفرما میدهد تا جبران ضرر انتظار 11 ماهه شود. به همین سادگی هزینه اتمام پروژه تا 20 درصد بالاتر از رقم واقعی اعلام و پولش از جیب بیتالمال هزینه میشود. این موضوع در صورتهای مالی پروژههایی که با اوراق خزانه تأمین اعتبار میشوند تا سقف 30 درصد و 40 درصد نیز گنجانده میشود تا جبران 3 سال عقب افتادگی سررسید اوراق شود.
اما سوال این جاست که چرا هیچکس گامی در رفع این آفتها برنمیدارد؟ آیا رئیس دولت چهاردهم که وعده بودجه عملیاتی و واقعی ارائه کرد، گامی جدی در رفع این آفتهای بودجهنویسی برمی دارد؟ بعید می دانیم.
در طول سالها و دههها سازمان برنامهوبودجه کشور در فصل پاییز کمیسیونهایی تشکیل می دهد تا فصول بودجه را تنظیم کند که فلان پروژه مجوز بگیرد و چه میزان اعتبار میخواهد، چه میزان از این اعتبار را دولت تقبل میکند و در سال جاری با توجه به منابع دولت چه میزان از این اعتبار تخصیص داده شود. تا این جای ماجرا امری طبیعی است و قابلقبول اما آنچه تلخ است این است که از دبیران کمیسیونها تا رئیس سازمان برنامهوبودجه و رئیس جمهور از نمایندگان مجلس تا رئیس مجلس همه میدانند این اعتباراتی که مصوب شدهاند، محقق نمیشوند و طبق روال همیشه نهایتاً 60 درصد اعتبارات مصوب محقق میشود.
دعوا سر بودجه ای که محقق نمی شود
سوال این است که چرا باید بودجهای نوشته شود که قابل تحقق نباشد؟ چرا باید دولت عدد 600 هزار میلیارد تومان را در لایحه بودجه بگنجاند و در مجلس بر سر این عدد بحث شود تا نهایتاً با کسری شدید به قانون تبدیل شود و در انتها در بهترین حالت فقط 350 هزار میلیارد تومان آن تخصیص داده میشود و 250 همت دیگر عدم تخصیص میگیرد. در گفت و گویی غیررسمی از یکی از اعضای کمیسیون برنامهوبودجه مجلس دلیل را جویا شدیم؛ چرا وقتی هم دولت و هم مجلس میدانند این اعتبار تخصیص داده نمیشود بازهم آن را مصوب میکنند؟ چرا عدد واقعی قابل تخصیص در قانون بودجه گنجانده نمیشود تا هم تحقق آن بالای 90 درصد باشد و هم بودجه قابلاعتمادتر باشد؟ پاسخ قابلتأمل است؛ این که «ما میدانیم این اعتبار تخصیص داده نمیشود اما اگر آن را کم کنیم بازهم دولت 60 درصد آن را تخصیص میدهد به همین دلیل عدد را بالا میگیریم تا اگر تخصیص 60 درصد بگیرد حداقل به واقعیت برنامهریزیشده نزدیکتر باشد.» این پاسخ نشاندهنده سراب اعتماد و اعتقاد به قانون بودجه است، رویهای که حتی در برنامههای بالادستی رسوخ کرده است؛ مثلاً مصوب میشود که در برنامه هفتم باید رشد اقتصادی 8 درصد، نرخ تورم و بیکاری هم 8 درصد باشد درحالیکه همه میدانند چنین امری با زیرساخت و وضعیت موجود امکان تحقق ندارد.
بودجه یک ساله که اصلش یک ماهه است
اما این تنها آفت بودجهنویسی نیست؛ آفت دیگر بودجهنویسی کشور نحوه و زمان تخصیص اعتبارات آن است. بودجه کشور به نحوی مصوب و ابلاغ میشود که در عمل از شهریورماه هرسال تخصیص میگیرد تا شهریور سال بعد، دلیلش چیست؟ اتکای بودجه به مالیات؛ وقتی درآمد مالیاتی نباشد دولت توان تخصیص ندارد و درآمد مالیاتی از چه زمانی شروع به واریز شدن به خزانه میکند؟ از شهریورماه. این فرایند باعث شده است که دولت تخصیص اعتبارات بودجه کشور را بهجای این که در طول سال تقسیم کند در محدوده 6 ماهه دوم سال و یا دقیقتر در 3 ماهه زمستان سال و نهایتاً بخش عمده تخصیص را به اسفندماه که آخرینمهلت قانونی تخصیص اعتبار است، منتقل کند.
حالا ما در کشور هزاران پروژه عمرانی در دستکار داریم که فقط در خراسان رضوی برای تکمیل آنها به حدود 600 همت معادل کل بودجه عمرانی کشور اعتبار نیاز داریم و بودجهای که حتی 10 درصد اعتبار موردنیاز هرکدام از پروژهها را تأمین نمیکند و از این بودجه بازهم تنها 60 درصدش، آن هم در سه ماه پایانی سال و دقیقتر در اسفندماه تخصیص میگیرد. اما این بودجه به کجا تزریق می شود و به چه کسانی تعلق میگیرد؟ درواقع مخاطبان و بهرهبرداران اصلی بودجهها کارفرماهای دولتی نیستند، بلکه پیمانکارانی هستند که منتظر تخصیص اعتبار و تزریق آن برای دریافت بدهیهای خود هستند.
6 ماه فقط 10 درصد تخصیص
نگاهی به اعتبارات تملک دارایی بودجه 1404 خراسان رضوی نشان میدهد کل اعتبارات عمرانی این استان معادل 15 هزار و 723 میلیارد تومان است که در پایان شهریور تنها 10 درصد آن معادل 1574 میلیارد تومان تخصیص گرفته است؛ که 722 میلیارد آن استانی و 500 میلیارد دیگر 3 درصد نفت است و متأسفانه تخصیص اعتبارات قانون استفاده متوازن از 7 هزار میلیارد تنها یک درصد تخصیص گرفته است و در ردیف و تبصرههای تملک مانند طرحهای روستایی، بهینهسازی انرژی و امثال آنکه نیاز استان است تخصیصها در پایان 6 ماهه صفر بوده است.
و اما یک آفت دیگر!
مطرح کردیم که مخاطب و بهرهبردار اصلی این اعتبارات پیمانکاران طرحهای دولتی هستند. کسانی که اقتصاد را میفهمند و با علم به این رویهها خود را کاملاً با آن تطبیق میدهند. یعنی؛ پیمانکار میداند که هرساله تخصیصها در اسفندماه انجام میشود، به همین دلیل تمام سررسیدهای وصولی خود را به اسفندماه منتقل میکند تا پروژه روی زمین نماند که البته در این رویه مدیران دستگاههای استانی همکاری و همراهی زیادی دارند که پروژهها با این اندک اعتبار تعطیل نشود. اما آفت این کار کجاست؟ موضوع را از یکی از پیمانکاران پرسیدیم که سربسته گفت «وقتی می دانیم قرار است با 11 ماه تأخیر پول خود را دریافت کنیم خب هزینه خواب سرمایه خودمان را هم در حسابوکتابمان با دولت می آوریم» این یعنی این که اگر بنا باشد آن قطعه از پروژه در سال جاری با 500 میلیارد به اتمام برسد پیمانکار برای جلوگیری از ضرر خود صورتهای مالی را بر عدد 600 تا 700 میلیارد تومان به کارفرما میدهد تا جبران ضرر انتظار 11 ماهه شود. به همین سادگی هزینه اتمام پروژه تا 20 درصد بالاتر از رقم واقعی اعلام و پولش از جیب بیتالمال هزینه میشود. این موضوع در صورتهای مالی پروژههایی که با اوراق خزانه تأمین اعتبار میشوند تا سقف 30 درصد و 40 درصد نیز گنجانده میشود تا جبران 3 سال عقب افتادگی سررسید اوراق شود.
اما سوال این جاست که چرا هیچکس گامی در رفع این آفتها برنمیدارد؟ آیا رئیس دولت چهاردهم که وعده بودجه عملیاتی و واقعی ارائه کرد، گامی جدی در رفع این آفتهای بودجهنویسی برمی دارد؟ بعید می دانیم.